“空中桥梁”联四方——记郑州-卢森堡“空中丝绸之路”十年探索
四川省司法厅作为原四川省经济律师事务所的主管机关，根据国务院批转的《司法部关于深化律师工作改革的方案》，为加快全省律师工作改革的步伐，建立适应社会主义市场经济需要的律师体制，选择该所作为转制的首批试点单位，进行整所转制，是履行司法行政管理职责的行为，有利于律师事业的发展，符合改革的方向。
萧公权强调人民有尊重法律的习惯和依法发表政见并服从多数的习惯。[17]三、一点评论上述两种立宪主义学说，在表面上有很大的不同：一种认为宪政是最后的成果和结果，另一种主张宪政随时可以开始，但在实质上它们也有共同之点：他们都认同中国最后将以实现真正的宪政为归宿[18]，而且他们都重视尊宪守法习惯的培养，例如梁漱溟主张养成新生活习惯，新礼俗。
后者是死宪法（Dead Constitutional Law）。果其有宪法之成功也，则是中国新社会之构造，已大体形成。后者只是一些与实际政治尚未发生关系的抽象原则的总称，可谓书本上的宪法（Constitutional Law in Books）。详见黄兴涛等译：《辜鸿铭文集》，海南出版社1996年版，第175、626页。梁启超主张的开明专制和新民教育、孙中山的训政之说以及梁漱溟的乡村建设运动，都属于此类，他们的宪政概念一样是高悬在外，是死板的。
（二）由低度宪政到高度宪政实行的过程，在实质上包含一个学习的（也可以说教育的）过程，而且学习的过程和实行的过程融为一片，不容分割为先后的段落，不能把预备宪政和实行宪政打成两橛。[19]张佛泉：《我们究竟要什么样的宪法？》，前揭书《民主·宪政·法治》（上），第93页。改革开放以来的社会一政治转型为地方政府创新提供了空间和动力机制生成的可能。
因此，既有的地方政府创新尽管为弱势群体保护更多地提供了兼顾权利平等和实质平等的渠道，但是，针对弱势群体的赋权性保护还有待进一步发展。户籍制度在城乡二分的基础上制造了依附于户籍的社会权利之间的不平等。其次，弱势群体保护的源头性创新还在于在为弱势群体提供保护的时候，不要贴上这是弱势群体的标签，而是将弱势群体的保护纳入到公民权利能力的提高当中，而淡化其弱势，保留其尊严。这突破了传统的教育资源配置方式，把有限的经费投入到最需要扶持的群体（贫困学生）和领域（职业类学校、民办学校），保证了政府向每一所学校公用经费的均衡划拨，此后，浙江全省推广了教育券制度。
（一）当前政府对弱势群体保护的不足任何创新都需要克服重重阻力，这里提出地方政府创新对弱势群体保护的不足并不是要批评地方政府做得不好，而是为未来的政府创新提供一定的借鉴，以图针对弱势群体的地方政府创新的脉络能够在促进公民赋权的基础上有助于国家建构的进程。最后，一些地方政府创新是依托一定的组织或机制来强化特定群体的权利保障或促进特定群体权利能力的提升。
作为一个相对概念，弱势群体泛指所有在维护自己的正当权益方面处于弱势的社会群体。[3]叶兴庆、张顺喜：中国城乡最低生活保障制度的演变过程和现状，载《中国国际扶贫中心中国开发式扶贫的实践与探索论文》,2007年。2002年3月，朱镕基总理在九届全国人大五次会议上所作的《政府工作报告》中使用了弱势群体这个词，引起了国内外的广泛关注。从总体上看，各地的政府创新都有助于社会、经济的协调发展，但值得注意的是：一方面，既有的政府创新虽然都是基于公共利益的维护而进行的，但这些创新更多是地方政府官员基于政府本位以官员为主体对公共利益提取和维护的结果，换言之，目前既有的地方政府创新显示：地方政府掌握着创新的话语、议程和过程，而推动地方政府创新的主体—公民目前还并没有充分展示其主体性。
（一）地方政府创新的三个层面第一个层面是政府通过创设制度或政策直接向弱势群体提供具体保护。1993年6月，上海市民政局在调查研究的基础上，提出了建立城镇最低生活保障线的方案，经报请市政府同意，与有关部门一道下发了《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》。[2]他们中的很多人是在原体制下做出贡献但又未能及时分享到改革成果的人，他们有较强的相对剥夺感，而改变自身弱势地位的能力有限。从目前已有的大量实例看，地方政府保护弱势群体的创新体现在不同层面，并且这些创新有着复合型动力机制的支持。
但需要注意的是，弱势群体的弱势如果要实现根本的转变，或者说这种弱势不至于转变成绝对的弱势，仅仅依靠政府创新是不够的，政府创新并不是弱势群体得到保障的根本动力，真正的动力在于弱势群体和整个社会对公民权要求的提出。最后，弱势群体保护的制度化与地方政府官员的政绩追求之间的必然连接尚未建立。
因此，尽管在弱势群体的保护方面，政府仍然发挥而且必须发挥主导作用，但公民个体和社会力量的行动也越来越重要。其中，第一类人群可以称之为绝对弱势群体，其他四类基本上都属于相对弱势群体，即他们的弱势地位主要是社会分化与国家的发展战略选择共同作用的结果，是改革开放的副产品。
另一类是纳入公共财政的工青妇等人民团体。换言之，如果一个社会的弱势群体得不到保护，那么，弱势群体的公民权就是不完整的，这个社会的整体发展就是不健全的。（二）建立弱势群体的权利保障机制：促进权利的平等如果说弱势群体的生活保障是对弱势群体的直接帮助和保护的话，弱势群体的权利保障机制则是对弱势群体予以保护的根本。换言之，对弱势群体的保护应当超越弱势群体，从全体公民的权利平等出发来予以考量。这些地方政府创新是在既有的制度框架下，政府在公共服务领域中提供满足普通民众的一般需求基础上，对弱势群体提供的特殊服务，其目的是通过维护特定群体一定的社会福利水平，减轻国家作为人的集合的整体负担，并从中汲取合法性支持。上海市居民最低生活保障制度的产生与当时的国有企业改革和社会主义市场经济导向的经济体制改革现实密切相关，即市场导向的国有企业改革要求彻底脱离原有的企业终身福利制度，形成自由流动的用工机制，但如果没有社会接收机制，企业的人员离开企业，也就意味着离开一个从生管到死的赖以生存的单位，这对当时人的基本生存是难以想像的。
另一方面，弱势部门对弱势群体的保护说明，在不断进行和日益深入的体制改革中，弱势部门面临着生存合法性的现实挑战，工会、妇联等政府系统构成部门的创新实际上都提出了组织的社会化问题，这是行政化的群团组织对社会利益表达组织化趋势和它们在政府系统中功能边缘化而面临的危机的反应。这些地方政府在创新探索中抓住了公民权从要求到权利的转变，既增进了公民权的内涵，也将弱势群体视为平等的社会成员来交流，为弱势群体的有效保护和全体公民的权利内容增进提供了范例。
第五届（2009-2010）年度的30个入围项目中，有6个涉及弱势群体保护，其中1个获得优胜奖，占优胜奖项目的10%（本文提到的例子均来自该奖项数据库）。石家庄少年儿童保护教育中心、浙江义乌工会和河北迁西妇联发动的地方政府创新就属于这个层面。
一种情况是政府将公民权的普遍化作为一种社会整合的策略而主动推行，如德国早期对工人的保障就是将工人这个相对弱势的群体主动纳入权利平等范围内来避免大规模阶级冲突的策略选择。需要注意的是，这些政策性创新不仅有助于补充原则性制度框架的人本特征，而且因创新而带来的政府资源的节约和管理方式，从事无巨细的操作到结果导向的监管的转变无疑具有倡导性和示范效应。
地方政府官员的政绩追求基于对政府管理职责的理解和实现个人价值的追求，理想的情况是官员个人的价值和升迁追求及政府职责所代表的公共利益都得到实现。[5]这就意味着农民和外地人当湖州市民的门槛为零，这种完全拆除城乡壁垒的城乡一体化做法从根本上消除了农村和城市人口的身份差别，开创了具有实质意义的公民迁徙和居住自由的先河。第三，城市中的失业人员。具体来说，这种动力机制由以下几个方面构成：第一，改革开放后试点一经验一推广的制度路径支持。
（二）既有政府创新的复合型动力机制分析任何组织的创新都离不开一定的动力，而动力又离不开创新的主体。褚松燕，单位为国家行政学院。
另一类是缺乏管制权力或资源分配权力的公共部门，这又包括两类，一类是政府系统中相对于财政税收等管制权力完善的部门来说，主要以社会性支出或服务为职能的政府部门。[2]在我国，弱势群体至少包括五大类人群：第一，三无人群，即无劳动能力、无经济来源、无法定赡养（扶养、抚养）人的孤寡老人、孤儿和残疾人。
北京市大兴区妇联的巾帼维权岗等等。弱势群体保护并不像经济发展那样容易衡量，不出事往往被作为衡量一个地方政治一社会稳定的指标，弱势群体保护得好在一定程度上只能成为地方政治一社会稳定锦上添花的因素。
既有的一些地方政府创新在总结保护弱势群体的经验时，强调这些群体的弱势无可厚非，但还须有从人之为人的平等和尊严方面来进行去弱势的改进。传统计划经济时代，人们的生活内容和福利依托于单位而非社会，随着国有企业改革的不断深入，不断增加的下岗人员在城市中形成了一个被单位化生存模式抛弃的社会群体。[3]这是我国最早的居民最低生活保障制度，也是与国有企业改革相配套的一个政府创新。这种试点一经验一推广的制度化路径不仅推动了我国经济的飞速发展，而且为从政治到经济、社会各领域的地方政府探索和创新提供了正向鼓励。
即便有这么多的变革，但是，户籍的迁移仍然不是一件容易的事情，大量早已离土离乡的移民成为隐性城市人口，他们成为所在城市的事实移民，从实际上改变了城市居民的构成，但在就业、教育和社会保障等方面因差别而存在的明显的不同待遇又使他们处于城市社会的边缘状态，与城市人口在同一城市中再度形成一种新的二元社会结构。尽管既有的地方政府创新中已经有了一些赋权性的表现，但包括弱势群体在内的所有公民的权利平等仍然需要普遍的可行的制度和渠道保障，而且，这些制度保障和渠道应当容易获得和选择。
例如浙江省湖州市于2001年3月16日正式启动的户籍制度改革规定，只要在湖州城里有合法固定住所、稳定职业或生活来源、或是亲属投靠，不管是农民还是外来打工者，不论以前户口在哪里，只要愿意，都可以登记为湖州城市户口，享受湖州市民待遇。在现实当中，尽管从群众来，到群众中去长期以来是我国政府开展工作的重要法宝之一，但是，在建国后较长时期内，这个法宝的使用与计划经济时代相适应，越来越多地偏重于自上而下的途径。
（二）政府创新动力机制的转移既有的地方政府创新从一定程度上缓解着弱势群体的弱势，也推动了公民社会权利的发展。这些变化并非是从弱势群体保护一开始就显露出来的，也不是改革开放后国家设定的发展战略，而是随着改革开放从摸着石头过河的方向性探索转变为从国家建构的宏观视野关注政治、经济和社会协调发展的战略转变而产生的。
